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行政诉讼

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课程类型: 网络课程

课程介绍

        

第一部分 课程讲义

导言

对于行政诉讼制度三个层面的理解

1.国家诉讼制度;

行政诉讼是与民事诉讼、刑事诉讼相并列的国家诉讼制度。

2.行政法律救济制度;

行政诉讼是为行政相对人的法定权利提供救济的制度。

3.司法审查制度。

行政诉讼制度是通过司法机关对行政机关行使权力的方式、权限、程序和具体内容进行审查,即通过司法权审查行政权的制度。

 

一、行政诉讼的概念

司法机关根据行政相对人的申请,运用国家审判权并依照司法程序审查(具体)行政行为的合法性、以解决行政争议的制度。(1989年生效的《行政诉讼法》将行政诉讼的审查对象规定为行政机关作出的“具体行政行为”,2014年修改后的《行政诉讼法》虽然使用了“行政行为”的表述,但其审查对象实际上仍然只限于具体行政行为,而不包括抽象行政行为。在学理上,具体行政行为仍然存在。

概念的四个基本内容:

1.诉讼制度;

2.是解决行政争议的制度,区别于解决民事争议和犯罪与刑罚的制度;

3.由司法机关来解决争议;

4.通过司法程序来审查行政行为的合法性。

二、行政诉讼的特征

1.原被告恒定;

行政诉讼中的原告恒定为行政管理关系中的行政相对人,被告恒定为行政机关(行政主体)。

2.解决一定范围内的行政争议:受案范围的确定性;

3.核心是审查(具体)行政行为的合法性;

4.是司法对于行政的监督制度。

 

三、行政诉讼法的立法目的

《行政诉讼法》第一条 为保证人民法院公正、及时审理行政案件,解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益,(维护和)监督行政机关依法行使职权,根据宪法制定本法。

对不同主体而言,行政诉讼具有不同的立法目的及功能:

1. 人民法院及法官

1)“为保证人民法院公正、及时审理行政案件”;1989年《行政诉讼法》的表述为“正确、及时”,但公正是建立在正确基础之上的,法院所追求的更高价值目标,因而2014年《行政诉讼法》将其修订为“公正、及时”。

2)“解决行政争议”。1989年《行政诉讼法》出台后,司法实践中一直存在相当数量的“案结事不了”的行政案件。基于这样的实践困境,2014年修法时,新增了“解决行政争议”这一立法目的,这就要求法院与法官在审判时所进行的考量及作出的裁判,应当有利于实质性决定行政争议。

2. 公民、法人和其他组织

“保护公民、法人和其他组织的合法权益”。对于公民、法人和其他组织而言,行政诉讼的目的在于保护自身的合法权益,学界的基本观点认为,这是《行政诉讼法》的核心立法目的。

2. 行政机关

对行政机关而言,行政诉讼的目的在于“(维护和)监督行政机关依法行使职权”。1989年的《行政诉讼法》规定的是“维护和监督”,认为行政诉讼对行政机关的首要意义在于维护行政机关依法行使职权,其次才是监督行政机关依法行使职权。但2014年修法时删去了“维护”,明确了行政诉讼的监督功能。

 

四、基本原则

(一)最重要的是对(具体)行政行为进行合法性审查原则

1.审查的对象

与民事诉讼中原被告双方行为都可能被审查不同,行政诉讼的审查对象是具体行政行为的合法性,即便行政相对人的行为违法,也不影响法院对行政行为的合法性进行审查和认定。(尽管2014年《行政诉讼法》修改后以“行政行为”的表述代替了“具体行政行为”,但行政诉讼的审查对象仍然只限于具体行政行为,而不包括抽象行政行为。)

2.审查的程度

行政诉讼以合法性审查为原则,合理性审查为例外。

3.审查的依据

《行政诉讼法》第六十三条 人民法院审理行政案件,以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件,并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件,参照规章。

行政诉讼的审查依据分为以下三个类别:

1)法律、法规

包括全国人大及其常委制定的法律、国务院制定的行政法规、地方各级人大制定的地方性法规。

2)规章

包括部门规章与地方政府规章。人民法院审理行政案件,参照规章。参照即参考、鉴别,在审理过程中,法官对规章有选择适用权,对违反上位法的规章中可不予适用。

3)其他规范性文件

其他规范性文件又称规章以下规范性文件,人民法院可以援引符合上位法规定的其他规范性文件。

法院审理行政案件,以法律、法规为根据,参照规章,援引合法有效的其他规范性文件。总体而言,所有国家机关出台的法律法规、规章、其他规范性文件及司法解释都可称为法官的审理依据。但法官对于规章与其他规范性文件有参考、鉴别的权利,对违反上位法的规章和其他规范性文件,可不予参考和援引。

4.审查的内容

人民法院审查行政行为的合法性主要有以下几项审理内容:

1)主要证据是否确凿;

2)适用法律、法规是否正确;

3)是否违反法定程序;

4)是否超越职权;

5)是否滥用职权;

6)是否显失公平,存在明显不当。

当行政行为存在以上任一情形时,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为。

5.审查的结果

法院审查的结果实质上仅是对行政行为的合法性作出的判断。司法权仅有对行政权行使合法性的判断权,而不能代替行政权,即使法官作出撤销或确认判决,也不能代替行政机关作出新的行政行为。仅有在行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误时,人民法院可判决变更以代替行政机关的行政行为,但此为特殊例外。

(二)复议前置为例外,当事人选择为原则

行政相对人在提起行政诉讼前原则上可选择先经过复议程序,由复议机关先行对行政行为进行审理,对复议决定不服的,再提起行政诉讼;也可直接向法院提起行政诉讼。但法律、法规规定应当先向行政机关申请复议,对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的,依照法律、法规的规定。

(三)诉讼不停止执行原则

诉讼期间,不停止行政行为的执行。其原因在于:(1)国家权力行为的合法性假设;在未经法院审理并对行政行为的合法性作出否定性评价前,行政行为被推定为合法。(2)维护行政效率。

法院可裁定停止执行的例外情形有:

1)被告认为需要停止执行的;

2)原告或者利害关系人申请停止执行,人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失,并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的;

3)人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;

4)法律、法规规定停止执行的。

(四)被告负举证责任原则

行政诉讼的举证责任原则上由被告承担。

(五)不适用调解原则

1989年制定《行政诉讼法》时,绝大多数学者与法官认为行政诉讼中不应适用调解,原因在于行政诉讼是公法诉讼,行政机关的公权力由国家授予。行政机关行使职权应当遵循依法行政原则,不存在可调解的空间。但2014年修法时,在保持不适用调解原则的基础上,增加了可适用调解的例外情形。《行政诉讼法》第六十条规定:“人民法院审理行政案件,不适用调解。但是,行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则,不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。”

与自由裁量行政行为相对应的是羁束行政行为,羁束行政行为是指由法律明确、具体规定行政行为的方式、程序、标准及权限,行政主体没有自由选择的余地,只能严格按照法律规定作出的行为。自由裁量行政行为是法律仅规定行为的范围、条件、幅度和种类等,行政机关根据实际情况具有一定的选择空间、判断余地而作出的行政行为。实际上行政机关所作出的绝大多数为裁量行政行为,这就意味2014年新法规定虽然在形式上坚持了不适用调解原则,但极大的扩充了适用调解的例外情形的范围。

(六)司法变更权有限原则

司法权原则上不得直接改变行政决定,但仅在行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的情形下,人民法院可以判决变更。

 

五、行政诉讼与民事诉讼的联系和区别

(一)联系

行政诉讼来源于民事诉讼,适用民事诉讼的一般规定。但在行政诉讼有特别规定时,适用行政诉讼的特殊规定。

(二)区别

1.案件性质不同

行政诉讼是公法争议,解决的是行政管理者与被管理者的纵向法律关系间产生的行政争议;而民事诉讼解决的民事争议,其实质是平等主体之间的权利义务关系。

2.适用的实体法律规范不同

3.当事人之间的关系不同

行政诉讼的当事人是管理者与被管理者的关系,而民事诉讼的当事人是具有平等法律地位的主体。

4.诉权不同

不同于民事诉讼,行政诉讼中原被告恒定,在一审中只有原告具有诉权,被告不得起诉和提起反诉。

5.当事人对于系争权益的处分权不同

行政诉讼中被告行政机关原则上对系争权益没有实体处分权,只能按照法律规定行使职权,而原告享有处分权。民事诉讼中双方当事人因意思自治原则对系争权益都享有实体处分权。

6.法院是否能适用调解不同。

民事诉讼中因原被告双方对系争权益都享有实体处分权,法院可以适用调解;行政诉讼中因被告对系争权益无实体处分权,原则上不适用调解。

一、受案范围的概念

1.受案范围也称法院的主管范围,指法律规定的人民法院应受理的行政案件的范围;

2.受案范围的确定对于司法的三方都有重要意义

行政关系原则上是管理者依据法律法规对被管理者进行管理的双方关系(两造关系);司法关系是包括了居间裁判的法院、原被告双方的三方关系(三造关系)。对法院而言,受案范围决定了法院可管辖的行政案件范围;对行政机关而言,受案范围是行政行为接受司法监督的范围。是行政机关分析鉴别行政行为是否可诉的标准,并且对于在受案范围内的行政行为,行政机关在作出行政决定时应当明确告知相对人所具有的诉权;对于行政相对人而言,受案范围决定了相对人能否对某一行政行为提起诉讼,在其权益受到行政机关侵害时能够得到司法救济的范围。

3.确定受案范围的三种基本方式

概括式;列举式;混合式(概括+列举)。

 

二、关于受案范围的三项标准

我国行政诉讼确认受案范围所采取的是概括式加列举式的混合方式。基于2014年修改后的《行政诉讼法》第十二条、第十三条的相关规定,我国行政诉讼的受案范围有以下三项标准:

1.具体)行政行为标准

2014年新法益“行政行为”的表述代替了“具体行政行为”。学理上认为,因抽象行政行为与具体行政行为并不能作出清晰、明确的划分,由此产生了两者之间的灰色地带的可诉性问题。2014年新法规定,除抽象行政行为外,凡行政行为都可诉。容纳了抽象行政行为与具体行政行为之间的模糊地带。至少在学理上,我们可以认为去掉“具体”二字的“行政行为”标准在一定意义上扩大了行政诉讼的受案范围。当然,在司法裁判中具体在哪些领域、如何扩大了受案范围,是值得争议的,有待新法实施效果的检验。

2.人身权、财产权等合法权益”的标准

旧《行政诉讼法》的受案范围仅包括公民的人身权、财产权。2014年新法第十二条采取了“人身权、财产权等合法权益”的表述,人身权、财产权以外的其他权利主要包括政治性权利和社会性权利。就权利保障而言,2014年新法极大的扩张了行政诉讼的保护范围。当然这种法律文本上的扩张,究竟能使人身权与财产权之外的何种权利进入行政诉讼的保护范围,同样有待司法实践的进一步检验。同时,某项权利能否进入行政诉讼的保护范围也需要相应的实体法对救济途径作出配套规定,而不能仅依靠受案范围法律条文的措辞上的改变。

此外,如果对“合法权益”进行细致解读,“权”是指与人身权及财产权相对应的合法权利,“益”是指权利之外的其他合法利益,如何理解“合法权益”有待学界及法官将来对合法权利和合法利益进行进一步的区分和解读。

3.违法侵权以及“明显不当

这是一项主观判决标准,行政相对人认为行政机关的行政行为违法侵权即可提起行政诉讼;2014年新法在此基础上增加了“明显不当”的情形。

 

三、受案范围的排除范围

(一)新法第13条(旧法第12条)规定的排除

1. 国防、外交等国家行为;

“国家行为”,是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权,以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为,以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态等行为。

2.行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令;

“具有普遍约束力的决定、命令”,是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。

3.行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定;

“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”,是指行政机关作出的涉及行政机关工作人员公务员权利义务的决定。学理上称之为内部行政行为。

4.法律规定由行政机关最终裁决的(具体)行政行为。

此处的“法律”是指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。如《出境入境管理法》第六十四条规定,外国人对依照本法规定对其实施的继续盘问、拘留审查、限制活动范围、遣送出境措施不服的,可以依法申请行政复议,该行政复议决定为最终决定。 其他境外人员对依照本法规定对其实施的遣送出境措施不服,申请行政复议的,适用前款规定。

(二)司法解释中规定的排除

2000年生效的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》规定:(现已因2018年生效的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》规定而废止)

1.公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为;

2.调解行为以及法律规定的仲裁行为;

3.不具有强制力的行政指导行为;

行政行为是一种以国家强制力为后盾的法律行为,行政指导因不具有强制力而不属于行政行为。此处“不具有强制力的”的表述只是对行政指导的进一步解释,行政指导都不具有强制力,不存在“具有强制力的”和“不具有强制力的”的划分。在实践中,“名为指导,实为强制”的行为其实质并非行政指导。此外,具有罚则的行政行为也并非行政指导。

4.驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为;

如果将对行政行为提起申诉的处理行为也纳入行政诉讼的受案范围,将导致法定的诉讼时效制度被虚置。

5.对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

2018年《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条规定的排除范围:

1. 公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为;

2. 调解行为以及法律规定的仲裁行为;

3. 行政指导行为;

4. 驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为;

5. 行政机关作出的不产生外部法律效力的行为;

6. 行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为;

7. 行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为,但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外;

8. 上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为;

9. 行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为;

10. 对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

 

管辖解决的是行政争议具体由哪个法院审理的问题,是人民法院之间受理第一审行政案件的权限分工。

一、级别管辖

 级别管辖是不同审级的人民法院之间,审理第一审行政案件的权限划分。《行政诉讼法分别规定了它们各自审理第一审行政案件的权限范围。

(一)基层人民法院管辖的第一审案件

行政诉讼法》第十四条规定,第一审行政案件由基层人民法院管辖。也就是说基层人民法院管辖第一审行政案件是级别管辖的一般原则

对于级别管辖,应该重点关注由中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院管辖的特殊案件,除此之外的行政案件均归基层法院管辖。

(二)中级人民法院管辖的第一审案件

《行政诉讼法》十五规定,中级人民法院管辖下列第一审行政案件:

1. 对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件2014年新法增加县级以上地方人民政府所作的行政行为,以平衡法院与被告之间的权力地位关系。)

2. 海关处理的案件

3. 本辖区内重大、复杂的案件;

4. 其他法律规定由中级人民法院管辖的案件2014年新法新增)

2018年最高院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第八条规定:有下列情形之一的,属于行政诉讼法第十条第(三)项规定的本辖区内重大、复杂的案件

  (一)被告为县级以上人民政府,且基层人民法院不适宜审理的案件;

  (二)社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件;

  (三)重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件;

  (四)其他重大、复杂案件。

(三)高级人民法院和最高人民法院管辖的第一审案件

高级人民法院和最高人民法院管辖的案件较少,范围十分有限,都是本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。高级人民法院和最高人民法院受理重大影响的、复杂的第一审行政案件极为罕见。

 

二、地域管辖

2014年《行政诉讼法》十八

行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件,也可以由复议机关所在地人民法院管辖。(原法:经复议的案件,复议机关改变原具体行政行为的,也可以由复议机关所在地人民法院管辖。)

经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。(新法新增)

1.一般地域管辖:原就被

2.特殊地域管辖

(1)关于限制人身自由的行政强制措施;

对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼,由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。原告所在地包括原告户籍所在地、经常居住地和被限制人身自由地。对行政机关基于同一事实,既采取限制公民人身自由的行政强制措施,又采取其他行政强制措施或者行政处罚不服的,由被告所在地或者原告所在地的人民法院管辖。

(2)涉及不动产的诉讼;

因不动产提起的行政诉讼,由不动产所在地人民法院管辖。

(3)选择管辖。

两个以上人民法院都有管辖权的案件,原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的,由最先立案的人民法院管辖。

三、裁定管辖

1. 移送管辖

 移送管辖是指某一个人民法院受理原告起诉后,发现自己对该行政案件没有管辖权时,将该案件主动移送到自己认为有管辖权的法院。可以是主动发现,也可以是因为当事人提出管辖权异议而发现。

2018年最高院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十条规定,人民法院受理案件后,被告提出管辖异议的,应当在收到起诉状副本之日起十五日内提出。2000年的《若干解释》因新司法解释规定而失效)

2.指定管辖

指定管辖是指上级人民法院在一定情形下指定由某一个下级人民法院管辖。一定情形是指:(1)由于特殊原因,比如自然灾害,使得有管辖权的人民法院不能行使管辖权时,上级人民法院可以指定其他人民法院管辖;(2)如果两个法院就谁拥有管辖权发生争议,双方又无法协商一致的,应当报它们的共同上级人民法院指定管辖。

这里的争议既包括积极争议,即对同一个行政案件两个法院均主张管辖权,也包括消极争议,即两个法院互相推诿管辖权。

3. 管辖权的转移

管辖权的转移是指经上级人民法院决定或同意,将行政案件由下级人民法院转移给上级人民法院。管辖权的转移与上述移送管辖不同,它是把行政案件由有管辖权的法院转移给无管辖权的法院,而且发生于上下级人民法院之间,而移送管辖是把行政案件由无管辖权的法院移送给有管辖权的法院,而且一般于同级人民法院之间进行。

一般而言,管辖权转移有以下两种情形:

1)上级人民法院如果认为下级人民法院管辖的第一审行政案件适宜由自己管辖,可以决定该案件的管辖权移至自身;下级人民法院如果认为自己管辖的第一审行政案件需要由上级人民法院审判的,可以报请上级人民法院转移管辖权,是否转移,由上级人民法院决定。

22014年修改后的《行政诉讼法》删除了1989年旧法上级人民法院可以把自己管辖的第一审行政案件移交给下级人民法院审判的规定。但新法第五十二条规定,人民法院既不立案,又不作出不予立案裁定的,当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的,应当立案、审理,也可以指定其他下级人民法院立案、审理。 

 

四、管辖权异议

2018年最高院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十条

人民法院受理案件后,被告提出管辖异议的,应当在收到起诉状副本之日起十五日内提出。

对当事人提出的管辖异议,人民法院应当进行审查。异议成立的,裁定将案件移送有管辖权的人民法院;异议不成立的,裁定驳回。

人民法院对管辖异议审查后确定有管辖权的,不因当事人增加或者变更诉讼请求等改变管辖,但违反级别管辖、专属管辖规定的除外。(2000年的《若干解释》因新司法解释规定而失效)

一、参加人和当事人的概念

(一)行政诉讼参加人

诉讼参加人指起诉、应诉、或与具体行政行为有利害关系,在整个或部分诉讼过程中参加诉讼活动的人。根据行政诉讼法章的规定,行政诉讼参加人的范围是:原告、被告、第三人和诉讼代理人

(二)行政诉讼当事人

当事人指因具体行政行为发生争议,以自己名义进行诉讼,并受人民法院裁判拘束的主体。

(三)行政诉讼当事人的特征

1.与被诉具体行政行为有直接利害关系

2.以自己的名义参加诉讼;

3.受人民法院裁判的拘束;

4.当事人原被告恒定。

 

二、原告

(一)概念

具体行政行为不服,依照法律规定向法院起诉的行政相对人。

《行政诉讼法》(2014二十五条第款:行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。

(二)原告资格的具体内容

1. 公民、法人和其他组织;

2. 具体行政行为有法律上的利害关系;

原告具体包括行政相对人、相邻权人、竞争者、受害人

3. 认为自己的合法权益受到侵害。

 

三、被告的概念和特征

(一)概念

具体行政行为被原告以侵犯其合法权益为由起诉到法院,并经法院通知应诉的行政主体。

(二)被告的特征

1. 是行政机关或者法律法规规章授权的组织;

2. 是被诉具体行政行为的行为主体;

3. 被原告诉讼并被法院通知应诉的主体。

(三)确定被告的规则

1. 基本规则:

谁行为、谁被告;谁主体、谁被告(对行政行为负责的行政主体,充当被告)。

2. 具体确定方式:

1)经批准的具体行政行为,由在对外生效的行政决定上署名的行政机关担任被告;

2)内设机构与派出机构,只有在法律、法规、规章授权行政机关的内设机构、派出机构得以自己的名义作出行政行为时,以内设机构、派出机关为被告。其余情况下,根据“谁主体,谁被告”的规则,以其所在行政机关为被告。

3)经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告(《行政诉讼法》(2014)第二十六第二款)。

4)复议机关不作为的,可以选择;复议机关在法定期限内未作出复议决定,公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的,作出原行政行为的行政机关是被告;起诉复议机关不作为的,复议机关是被告。

5)行政机关被撤销或者职权变更的情况继续行使其职权的行政机关是被告。没有继续行使其职权的行政机关的,2018年最高院《关于适用<行政诉讼法>的解释》第二十三条作出了新规定:没有继续行使其职权的行政机关的,以其所属的人民政府为被告;实行垂直领导的,以垂直领导的上一级行政机关为被告。

四、第三人

《行政诉讼法》(2014二十九条  

公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼,或者同案件处理结果有利害关系的,可以作为第三人申请参加诉讼,或者由人民法院通知参加诉讼。

人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的,第三人有权依法提起上诉。

(一)类似于原告地位的第三人

1. 对实施同一违法行为的两个以上相对人处罚,一人起诉的,另一人为第三人;

2. 对于民事确认案件中,争议双方互为第三人;

3. 许可案件中的被许可人和许可争议人;

4. 行政裁决中的未起诉一方;

5. 具体行政行为影响的未起诉的其他利害关系人。

(二)类似于被告地位的第三人

1. 行政主体与非行政主体共同署名作出决定的,非行政主体的组织为第三人;

2. 应当追加被告而原告不同意追加的,人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼比较《行政诉讼法》第二十六第二规定:“经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。”)

3. 作出相互矛盾的决定的行政主体互为第三人。

 

五、共同诉讼人

当事人一方或双方为两人以上的,互为共同诉讼人。包括必要共同诉讼人和非必要共同诉讼人。

(一)必要共同诉讼人

诉讼标的是同一个(具体)行政行为,是产生必要共同诉讼以及必要共同诉讼人的前提,这里只是参加诉讼的当事人的数量的变化,而不涉及被诉具体行政行为的数量。

实践中比较典型的必要共同诉讼人主要有以下两种情况:

1. 同一个具体行政行为(包括下述共同行为),涉及到两个以上利害关系的人,两个以上利害关系人均提起诉讼;

2. 具体行政行为由几个行政主体共同作出,两个以上行政主体是共同被告。

(二)普通共同诉讼人

普通共同诉讼人,也称为非必要共同诉讼,其诉讼标的是同一类(具体)行政行为,而不是同一个(具体)行政行为。对于这种共同诉讼,并不必然引起合并审理,是否合并取决于合并审理的成本及人民法院的裁量权。

与必要共同诉讼人不同的是,非必要共同诉讼人的行为不影响其他共同诉讼人。

 

六、诉讼代表人、诉讼代理人

1. 诉讼代表人:原告方人数众多的情况下,由一人或数人作为代表进行诉讼的制度。

2. 诉讼代理人:以当事人的名义(而不是以自己的名义),在代理权限范围内代替或协助当事人进行诉讼活动的人。

一、行政诉讼证据的概念和特点

(一)行政诉讼证据的概念

行政诉讼的证据指能够用来证明行政案件真实情况的一切材料或手段。分为一般证据和可定案证据,可定案证据是法院经过司法审查认为可作为认定案件主要事实的基本证据。

(二)行政诉讼证据的特点

行政诉讼证据首先具有证据的普遍特点,即客观真实性、与案件事实的关联性、合法性。其独有的特征在于:

1. 主要的证明主体是行政机关和授权主体;行政诉讼中有行政机关承担举证责任。

2. 证明对象是(具体)行政行为的合法性;

3. 证据主要形成于行政程序之中。行政机关应当在行政程序中全面、系统的收集,并且固化于行政案卷中。

 

二、行政诉讼证据的种类和分类

《行政诉讼法》(2014)第三十三条规定了行政诉讼证据的法定种类,证据包括:(一)书证; (二)物证;(三)视听资料;(四)电子数据;(五)证人证言;(六)当事人的陈述;(七)鉴定意见;(八)勘验笔录、现场笔录。 以上证据经法庭审查属实,才能作为认定案件事实的根据。

需具体说明的是,2014年新法顺应了科技发展的潮流,加入了“电子数据”这一证据形式;

此外,“现场笔录”是行政诉讼中特有的证据类型。“现场笔录”指行政机关及其工作人员在作出行政行为时,对某些事项当场所作的能够证明案件事实的记录。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条规定,现场笔录的证明效力优于其他书证、视听资料和证人证言。

 

三、举证责任

1.举证责任一般理论

举证责任分为客观举证责任和主观举证责任;

客观的举证责任包括三个层次的意义:

1)当事人对所主张的事实提供证据(主观责任);

2)当事人提供的证据能够证明其主张;

3)当事人对其主张不能提供证据是要承担败诉的不利后果(客观责任)。

2.被告负举证责任原则

《行政诉讼法》(2014)第三十四条  被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据所依据的规范性文件

被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。但是,被诉行政行为涉及第三人合法权益,第三人提供证据的除外。

《行政诉讼法》(2014)第三十六条  被告在作出行政行为时已经收集了证据,但因不可抗力等正当事由不能提供的,经人民法院准许,可以延期提供。原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的,经人民法院准许,被告可以补充证据。2000年最高院《若干问题的解释》现已废止,但《行政诉讼法》中也作出了相同规定。)

3. 原告的举证范围

《行政诉讼法》(2014)第三十七条  原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的,不免除被告的举证责任(举证责任的结果责任不能免除,无论原告提供的证据是否成立,被告负担的举证责任均不能免除,此处措施有误。)

《行政诉讼法》(2014)第三十八条  在在起诉被告不履行法定职责的案件中,原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外:

(一)被告应当依职权主动履行法定职责的;

(二)原告因正当理由不能提供证据的。

在行政赔偿、补偿的案件中,原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任。2000年最高院《若干问题的解释》现已废止)

 

四、其他证据制度

1. 对被告举证时间的规定;

《行政诉讼法》(2014)第六十七条规定,人民法院应当在立案之日起五日内,将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件,并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内,将答辩状副本发送原告。 被告不提出答辩状的,不影响人民法院审理。

2. 案卷排他性原则;

行政诉讼的证据主要来源于行政程序中。

3. 被告举证的范围;

被告举证的范围包括证明案件事实的证据及所依据的规范性文件,尤其是规章及其他规范性文件。

4. 法院对于证据的收集、调取和采信;

5. 法院不予采信的证据。

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第57-62条

一、起诉

(一)起诉的一般条件

1. 原告适格;

2. 明确的被告;

2018年最高院《关于适用<行政诉讼法>的解释》第六十七条规定,原告提供被告的名称等信息足以使被告与其他行政机关相区别的,可以认定为行政诉讼法第四十九条第二项规定的有明确的被告。起诉状列写被告信息不足以认定明确的被告的,人民法院可以告知原告补正;原告补正后仍不能确定明确的被告的,人民法院裁定不予立案。

3. 具体的诉讼请求和事实根据

4. 属于法院受案范围和受诉法院管辖。

(二)时间条件和程序条件

1. 在法定诉讼时效内提出起诉;

2. 遵循法律关于复议和诉讼关系的规定

 

二、受理

受理意味着对于其他法院管辖的排除,同时也意味着对于其他纠纷处理方式的排除。原被告诉讼地位确定,诉讼时效中断,审理期限开始计算。

《行政诉讼法》(2014五十一条(立案登记制)

人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的,应当登记立案。

对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的,应当接收起诉状出具注明收到日期的书面凭证,并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的,作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的,可以提起上诉。

起诉状内容欠缺或者有其他错误的,应当给予指导和释明,并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。

对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证,以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的,当事人可以向上级人民法院投诉,上级人民法院应当责令改正,并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

 

三、行政诉讼的一审程序

(一)一般程序的过程:

审理前的准备法庭调查法庭辩论休庭合议宣布判决结果

(二)撤诉

原告明确表示申请撤诉或由于其消极的诉讼不作为推定其申请撤诉,共有三种情况:

1. 受理以后,裁判宣告以前,原告请求撤回已受理的诉讼,法院允许;

2. 被告改变具体行政行为,原告同意,法院准许;

3. 视为撤诉的情况

《行政诉讼法》(2014)第五十八条规定,经人民法院传票传唤,原告无正当理由拒不到庭,或者未经法庭许可中途退庭的,可以按照撤诉处理。

2018年最高法《关于适用<行政诉讼法>的解释》第六十一条规定,原告或者上诉人未按规定的期限预交案件受理费,又不提出缓交、减交、免交申请,或者提出申请未获批准的,按自动撤诉处理。在按撤诉处理后,原告或者上诉人在法定期限内再次起诉或者上诉,并依法解决诉讼费预交问题的,人民法院应予立案。

(三)一审中的判决、裁定和决定

1. 判决

1)驳回原告诉讼请求判决;2014年新法以驳回原告诉讼请求代替了维持判决。

2)撤销判决;

3)履行判决;

4)变更判决;

5)赔偿判决;

6)确认判决。

《行政诉讼法》(2014第七十四条  行政行为有下列情形之一的,人民法院判决确认违法,但不撤销行政行为:

(一)行政行为依法应当撤销,但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;

(二)行政行为程序轻微违法,但对原告权利不产生实际影响的。

行政行为有下列情形之一,不需要撤销或者判决履行的,人民法院判决确认违法:

(一)行政行为违法,但不具有可撤销内容的;

(二)被告改变原违法行政行为,原告仍要求确认原行政行为违法的;

(三)被告不履行或者拖延履行法定职责,判决履行没有意义的。

第七十五条  行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。

第七十六条  人民法院判决确认违法或者无效的,可以同时判决责令被告采取补救措施;给原告造成损失的,依法判决被告承担赔偿责任。

2. 裁定

3. 决定

4. 行政诉讼中的调解制度

《行政诉讼法》(2014)第六十条  人民法院审理行政案件,不适用调解。但是,行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。

 调解应当遵循自愿、合法原则,不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

(四)简易程序(新法新增)

《行政诉讼法》(2014)第八十二条 人民法院审理下列第一审行政案件,认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的,可以适用简易程序:

(一)被诉行政行为是依法当场作出的;

(二)案件涉及款额二千元以下的;

(三)属于政府信息公开案件的。

除前款规定以外的第一审行政案件,当事人各方同意适用简易程序的,可以适用简易程序。

发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序。

《行政诉讼法》(2014)第八十三  适用简易程序审理的行政案件,由审判员一人独任审理,并应当在立案之日起四十五日内审结。

(五)一审中应注意的其他问题

1.因程序违法被撤销的

《行政诉讼法》(2014)第七十四条第款第2项:行政行为程序轻微违法,但对原告权利不产生实际影响的。

2.一审的审结期限

《行政诉讼法》(2014)第八十一 人民法院应当在立案之日起六个月内(原法为三个月内)作出第一审判决。有特殊情况需要延长的,由高级人民法院批准,高级人民法院审理第一审案件需要延长的,由最高人民法院批准。

 

四、二审程序

1. 上诉期限

《行政诉讼法》第八十五条规定,当事人不服人民法院第一审判决的,有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的,有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。

2.二审中的各方当事人

提起上诉的当事人为上诉人,对方当事人为被上诉人。各方当事人均提起上诉的,诉状中将各方当事人都列为上诉人,并分别表明其在原审中的身份。

3.二审以书面审理为原则

《行政诉讼法》(2014第八十六条  人民法院对上诉案件,应当组成合议庭,开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人,对没有提出新的事实、证据或者理由,合议庭认为不需要开庭审理的,也可以不开庭审理。

4.全面审查原则

《行政诉讼法》(2014第八十七条  人民法院审理上诉案件,应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。

行政诉讼作为一项公法制度,其二审程序除了维护上诉人的权益外,还负有维护客观法律秩序的功能,因此二审的审查范围不以上诉人的上诉范围为限,而以全面审查为原则。

5.审结期限

《行政诉讼法》(2014)第八十八条  人民法院审理上诉案件,应当在收到上诉状之日起三个月内作出终审判决。有特殊情况需要延长的,由高级人民法院批准,高级人民法院审理上诉案件需要延长的,由最高人民法院批准。(原法规定为两个月内)

6.审结方式

《行政诉讼法》(2014)第八十九条  人民法院审理上诉案件,按照下列情形,分别处理:

(一)原判决、裁定认定事实清楚,适用法律、法规正确的,判决或者裁定驳回上诉,维持原判决、裁定;

(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的,依法改判、撤销或者变更

(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的,发回原审人民法院重审,或者查清事实后改判;

(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的,裁定撤销原判决,发回原审人民法院重审。

原审人民法院对发回重审的案件作出判决后,当事人提起上诉的,第二审人民法院不得再次发回重审。

人民法院审理上诉案件,需要改变原审判决的,应当同时对被诉行政行为作出判决。

 

五、再审程序

1. 概念

法院依据当事人申诉、检察机关抗诉或法院自己的职权行为,发现已经生效的裁判确有错误,依法对案件进行再次审理的程序制度。

2. 提起再审的条件

3. 再审的审理机构和处理方式

2018年最高法《关于适用<行政诉讼法>的解释》第一百一十九条  人民法院按照审判监督程序再审的案件,发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的,按照第一审程序审理,所作的判决、裁定,当事人可以上诉;发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的,按照第二审程序审理,所作的判决、裁定,是发生法律效力的判决、裁定;上级人民法院按照审判监督程序提审的,按照第二审程序审理,所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。

人民法院审理再审案件,应当另行组成合议庭。

 

六、行政诉讼中的法律适用

1. 法律适用的两种方式:依据和参照

法院审理行政案件,以法律、法规为根据,参照规章,援引合法有效的其他规范性文件。法官对于规章与其他规范性文件有参考、鉴别的权利,对违反上位法的规章和其他规范性文件,可不予参考和援引。

2. 法规冲突的解决方式

行政诉讼中的法律适用不仅要参看《行政诉讼法》及其相关司法解释,还应关注《立法法》中关于规范冲突解决的规定。

 

七、行政附带民事诉讼

1. 行政机关对于公民之间的争议作出处罚决定;

2. 对于公民之间的赔偿争议作出决定;

3. 裁定公民之间的权属争议。

2018最高法《关于适用<行政诉讼法>的解释》的相关规定(2015年《关于适用<行政诉讼法>的解释》已失效):

第一百三十七条 公民、法人或者其他组织请求一并审理行政诉讼法第六十一条规定的相关民事争议,应当在第一审开庭审理前提出;有正当理由的,也可以在法庭调查中提出。

第一百三十八条 人民法院决定在行政诉讼中一并审理相关民事争议,或者案件当事人一致同意相关民事争议在行政诉讼中一并解决,人民法院准许的,由受理行政案件的人民法院管辖。

公民、法人或者其他组织请求一并审理相关民事争议,人民法院经审查发现行政案件已经超过起诉期限,民事案件尚未立案的,告知当事人另行提起民事诉讼;民事案件已经立案的,由原审判组织继续审理。

人民法院在审理行政案件中发现民事争议为解决行政争议的基础,当事人没有请求人民法院一并审理相关民事争议的,人民法院应当告知当事人依法申请一并解决民事争议。当事人就民事争议另行提起民事诉讼并已立案的,人民法院应当中止行政诉讼的审理。民事争议处理期间不计算在行政诉讼审理期限内。

第一百三十九条 有下列情形之一的,人民法院应当作出不予准许一并审理民事争议的决定,并告知当事人可以依法通过其他渠道主张权利:

(一)法律规定应当由行政机关先行处理的;

(二)违反民事诉讼法专属管辖规定或者协议管辖约定的;

(三)约定仲裁或者已经提起民事诉讼的;

(四)其他不宜一并审理民事争议的情形。

对不予准许的决定可以申请复议一次。

第一百四十条 人民法院在行政诉讼中一并审理相关民事争议的,民事争议应当单独立案,由同一审判组织审理。

人民法院审理行政机关对民事争议所作裁决的案件,一并审理民事争议的,不另行立案。

第一百四十一条 人民法院一并审理相关民事争议,适用民事法律规范的相关规定,法律另有规定的除外。

当事人在调解中对民事权益的处分,不能作为审查被诉行政行为合法性的根据。

第一百四十二条 对行政争议和民事争议应当分别裁判。

当事人仅对行政裁判或者民事裁判提出上诉的,未上诉的裁判在上诉期满后即发生法律效力。第一审人民法院应当将全部案卷一并移送第二审人民法院,由行政审判庭审理。第二审人民法院发现未上诉的生效裁判确有错误的,应当按照审判监督程序再审。

第一百四十三条 行政诉讼原告在宣判前申请撤诉的,是否准许由人民法院裁定。人民法院裁定准许行政诉讼原告撤诉,但其对已经提起的一并审理相关民事争议不撤诉的,人民法院应当继续审理。

第一百四十四条 人民法院一并审理相关民事争议,应当按行政案件、民事案件的标准分别收取诉讼费用。

 

八、行政诉讼中的执行

1.先予执行

《行政诉讼法》(2014)第五十七条

人民法院对起诉行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障金和工伤、医疗社会保险金的案件,权利义务关系明确、不先予执行将严重影响原告生活的,可以根据原告的申请,裁定先予执行。

当事人对先予执行裁定不服的,可以申请复议一次。复议期间不停止裁定的执行。

2. 诉讼执行

行政诉讼执行是指当事人逾期拒不履行人民法院生效的判决、裁定、调解书,由具有强制执行权的组织运用国家强制力,依法采取强制措施,促使其履行义务的活动。行政诉讼执行包括对原告和对行政机关的执行。

3. 非诉执行:代执行与直接强制执行

行政相对人既没有提起行政诉讼或行政复议,又未在法定期限内履行生效的行政行为所确定的义务时,具有强制执行权的行政机关可自行执行,无强制执行权的行政机关需申请法院执行。

 

九、涉外行政诉讼

原告或第三人为外国人、无国籍人、外国组织提起的行政诉讼。

《行政诉讼法》(2014第九十九条(对等原则)

外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼,同中华人民共和国公民、组织有同等的诉讼权利和义务。 外国法院对中华人民共和国公民、组织的行政诉讼权利加以限制的,人民法院对该国公民、组织的行政诉讼权利,实行对等原则。



行政诉讼法概述
第一节、导言
第二节、行政诉讼的概念
第三节、行政诉讼的特征
第四节、行政诉讼法的立法目的
第五节、基本原则
第六节、其他基本原则
第七节、行政诉讼与民事诉讼的联系和区别
第八节、受案范围问题-受案范围的概念
第九节、关于受案范围规定的三项标准
第十节、受案范围的排除内容
第十一节、若干解释中规定的排除
第十二节、行政诉讼中的管辖-级别管辖
第十三节、地域管辖
第十四节、裁定管辖
第十五节、管辖权异议
第十六节、行政诉讼参加人-参加人和当事人的概念
第十七节、原告
第十八节、被告的概念和特征
第十九节、第三人
第二十节、共同诉讼人
第二十一节、诉讼代表人、诉讼代理人
第二十二节、行政诉讼中的证据制度-行政诉讼证据的概念和特点
第二十三节、行政诉讼证据的种类和分类
第二十四节、举证责任
第二十五节、其他证据制度
第二十六节、行政诉讼中的具体程序制度-起诉
第二十七节、受理
第二十八节、行政诉讼的一审程序
第二十九节、二审程序
第三十节、再审程序
第三十一节、行政诉讼中的法律适用
第三十二节、行政附带民事诉讼
第三十三节、行政诉讼中的执行
第三十四节、涉外行政诉讼
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